MODELO DE MODERNIZACIÓN PÚBLICA

El origen primigenio de la administración colonial es la centralización de atribuciones, facultades y recursos, en las instituciones de la Nueva España. Durante el siglo XVI, ya sea mediante los órganos de la Corona española –Consejo de Indias– o de los órganos propiamente coloniales –virrey, capitanía general, gobernador, audiencias, corregidor y alcalde mayor–, pasando por la administración local, como fueron los ayuntamientos y cabildos, la característica fundamental es la excesiva centralización colonial, que representa una forma de dominación directa en lo económico, así como en lo político y en lo administrativo (Almada, 1982).

En el siglo XIX, México alcanza su independencia de España y junto con la Reforma, éstas son dos transformaciones fundamentales en la administración pública mexicana. El país nace con cuatro ministerios –Relaciones Exteriores e Interiores, Justicia y Negocios Eclesiásticos, Hacienda, Guerra y Marina– con funciones que agrupan las principales actividades de la administración pública. Esta organización federal prácticamente tiene vigencia más de medio siglo.

La administración pública en este siglo puede analizarse en cuatro etapas. En una primera etapa, la administración congresional (1824-1829), que se inicia con la promulgación de la primera constitución en 1824, como país independiente, en la cual existe un enorme cúmulo de atribuciones y facultades delegadas al Congreso en detrimento del Poder Ejecutivo.

Una segunda etapa se enmarca en una ampliación de la acción gubernamental (1830-1836) y en la instauración de la república centralista (1836). En esta etapa destacan en el aparato gubernamental la existencia de comisarios, las comandancias generales, la creación del Banco de Avío y la ampliación de la esfera de la acción gubernamental. Posteriormente, se realizan diversos cambios en la organización del Poder Ejecutivo mediante los siguientes instrumentos: las bases de organización para el gobierno provisional de la república (1841); las bases orgánicas de la república mexicana (1843) y las bases para la administración de la república (1853). La administración pública inicia un proceso de modificaciones, adecuaciones y cambios que se convierten en una constante durante el siglo XIX, con el propósito de sentar las bases de un cambio institucional incremental que no logra consolidarse debido a la inestabilidad política y social que vive el país.

Una tercera etapa corresponde al papel de la administración pública en la Reforma (1854-1874), en la que se aprueba la segunda Constitución (1857); se inicia la promulgación de las leyes y los decretos conocidos como Leyes de Reforma, por las que el Estado asume funciones que la Iglesia católica tenía en sus manos, en el periodo de Benito Juárez (1861-1876) y que consolida Lerdo de Tejada (1872-1876). Se expide la Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos en 1859, la cual establece la separación entre los negocios del Estado y los puramente eclesiásticos; se suprimen las órdenes religiosas, la fundación de conventos, cofradías y congregaciones; se publica la Ley del Matrimonio Civil; la Ley del Registro Civil; el decreto que cesa toda intervención del clero en los cementerios y camposantos; el decreto que establece los días festivos y prohíbe la asistencia oficial a las funciones de la Iglesia; se expide la Ley de Cultos que pueden tener los individuos y señala que la autoridad de los sacerdotes es exclusivamente espiritual, desconociendo los procedimientos judiciales y administrativos por causa de herejía. La reforma administrativa juarista no logra alcanzar las expectativas planteadas en palabras de Juárez como una “revolución administrativa”, aunque sí sienta las bases para el mejoramiento de la organización y el funcionamiento del aparato gubernamental. Se inicia un profundo cambio institucional, en el sentido de que se formalizan las relaciones del gobierno con los distintos actores y, de ese modo, se hacen más eficientes y equitativas las tareas gubernamentales, además de otorgar un marco de certidumbre y confianza (Cadena, 2003, 6). La definitiva separación del Estado y la Iglesia logra consolidar de manera concluyente una nueva institucionalidad estatal que reconoce al Estado como el legítimo representante de los intereses de los ciudadanos, por lo que las Leyes de Reforma establecen nuevas reglas de actuación institucional.

La cuarta etapa corresponde a la administración pública dictatorial en los dos periodos de gobierno de Porfirio Díaz (1877-1880 y 1884-1910), en la que el aparato gubernamental tiene un impresionante crecimiento, diversificación y especialización, producto de la estabilidad económica, política y social. La paz social permite el desarrollo técnico y organizativo de la administración pública. La simple descripción de las instituciones y la estructura de la administración pública porfirista da cuenta del grado de desarrollo del aparato gubernamental durante este periodo histórico. En ese tiempo se realizaban estudios sobre la racionalidad de la acción gubernamental en términos pragmáticos, lo que brindó a la burocracia un momento de estabilidad que no había tenido a lo largo de la historia del México independiente. Ambas situaciones se conjuntaron para propiciar una etapa de esplendor en las funciones, atribuciones y organismos de la administración pública mexicana. La institucionalidad porfirista logra resultados impresionantes con base en un modelo dictatorial pero, al mismo tiempo, se crean las condiciones materiales para el estallido de la primera revolución social, que comienza con reivindicaciones políticas –“sufragio efectivo, no reelección”– y termina con demandas sociales como “tierra y libertad”.

En el siglo XX, una vez que la revolución mexicana concluye y se pacifica el país, se promulga la Constitución de 1917, la cual establece nuevas atribuciones y responsabilidades del Estado. En la esencia de los preceptos constitucionales emerge una nueva institucionalidad que necesitará muchos años para implementarse. Nuevas instituciones de toda clase y organismos públicos deben crearse para que emerja una institucionalidad estatal, donde el eje de las transformaciones políticas, sociales y económicas es el Estado. La administración pública comienza un largo proceso de mejoramiento y renovación administrativa. Uno de los fenómenos más importantes ocurridos en la sociedad mexicana durante el siglo XX, a raíz de la revolución de 1910, es la notable expansión de la actividad económica del Estado. Es un hecho que el crecimiento se deja sentir en todos los órdenes de la vida social, pero en el dominio económico el desenvolvimiento de la acción estatal es más notorio y evidente. Al modificarse las relaciones del poder es cada vez más necesario, para que los cambios se asienten en el contexto político, contar con instituciones fuertes que garanticen la continuidad de los procesos y propicien un efectivo cambio estructural.

Entre 1928 y 1958. Incluye el maximato (Emilio Portes Gil, Pascual Ortiz Rubio y Abelardo Rodríguez), pasando por la presidencia de Lázaro Cárdenas, Manuel Ávila Camacho, Miguel Alemán y Adolfo Ruiz Cortines. En esta etapa, la administración pública tiene un enorme crecimiento, diversificación, especialización y complejidad, como lo demuestran las sucesivas modificaciones al aparato gubernamental: la Ley de Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y demás Dependencias del Poder Ejecutivo Federal (1934); así como las tres modificaciones a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado (1935, 1939 y 1946). El presidencialismo como sistema de gobierno crea una institucionalidad perversa que enaltece al Poder Ejecutivo, tanto con facultades constitucionales como metaconstitucionales, con una competencia electoral de fachada que muestra la fragilidad democrática y que se sostiene por un sistema de botín que compensa compromisos y lealtades del presidente y de las élites políticas que se beneficiaron de un sistema patrimonialista y corporativista. La corrupción política y administrativa de altos funcionarios es un cáncer que debilita la frágil institucionalidad administrativa, que se explica por el pleno desarrollo del sistema de botín, debido a la carencia de un servicio profesional de carrera.

De manera más específica, la administración pública presidencial posterior a este periodo histórico tiene tres etapas marcadas: 1) el desarrollo estabilizador (1958-1970); 2) el desarrollo compartido (1970-1982), y 3) la etapa neoliberal (1982-2000). La administración pública en el desarrollo estabilizador, que incluye la presidencia de Adolfo López Mateos y Gustavo Díaz Ordaz, se desenvuelve en un ambiente de crecimiento económico sin precedente en la historia del país, donde sólo se realiza una modificación a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado (1958). La estabilidad económica, una oposición partidista más simbólica que real, un modelo ce­rrado de economía y un sistema patrimonialista de designación de cargos públicos, hace que todo lo que se oponga a esa institucionalidad presidencial sea atacado con la fuerza del Estado, minando desde adentro los arreglos institucionales fundamentales.

            En lo que se refiere a la administración pública en el desarrollo compartido, que corresponde a las administraciones de Luis Echeverría y José López Portillo, se lleva a cabo una modificación a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado (1970). Asimismo, se crea por primera vez la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976), que da origen a la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), en el marco de la reforma administrativa que caracteriza estos doce años de gobierno.

La administración pública neoliberal realiza diversas modificaciones, supresiones y creaciones de diversas secretarías de Estado y departamentos administrativos en cuatro ocasiones, con los cambios introducidos en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1982, 1988, 1994 y 2000). Destacan en esta etapa el impulso a los programas de modernización (descentralización, simplificación y modernización administrativa) y la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), por los cuales se introducen diversas acciones para modernizar el aparato gubernamental. Paralelamente, se inicia un amplio proceso de privatización de las empresas públicas que reduce drásticamente el aparato paraestatal, así como un extenso proceso de desregulación económica.

Surge una nueva era en la administración pública, con la puesta en marcha de los programas de modernización. A finales de 1982, los programas de reforma administrativa concluyeron después de doce años y dieron paso a los programas de modernización administrativa. Miguel de la Madrid propone el Programa de Descentralización Administrativa 1983-1988, que incorpora diversas políticas públicas para que el país avanzara en la descentralización de la vida nacional. Se estableció en la Constitución el Sistema de Planeación Democrática y se promulgó la Ley de Planeación, que tenía como instrumento básico el Convenio Único de Desarrollo (CUD), el cual servía para impulsar una mayor descentralización administrativa entre la Federación y los estados (Beltrán y Portilla, 1986).

En el marco de este programa, destacan por su importancia cuatro líneas de acción: 1) la reforma municipal con las modificaciones al artículo 115 constitucional; 2) la descentralización de los servicios educativos (De los Reyes, 1986); 3) la descentralización de los servicios de salud (Cardozo, 1993), y 4) políticas para promover el desarrollo regional.

Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari se pone en marcha el Programa General de Simplificación de la Administración Pública Federal (1989-1994), que tiene como propósito fundamental reducir los trámites administrativos, los pasos y el tiempo en la gestión de la prestación de los bienes y servicios públicos (Caso, 1986). Cabe señalar que en el gobierno de Miguel de la Madrid, mediante un acuerdo presidencial, se propone realizar un conjunto de políticas, acciones y actividades para mejorar la gestión de los trámites administrativos.

El propósito de este programa era modernizar la administración pública para devolver a la sociedad civil su iniciativa, que progresivamente había sido reducida ante un aparato estatal que crecía en tamaño y complejidad. La simplificación administrativa fue una estrategia para disminuir el número de trámites y agilizar la gestión pública.

Durante el gobierno de Ernesto Zedillo las acciones de mejoramiento del aparato gubernamental se enmarcan en el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000, conocido como PROMAP. El propósito general del programa fue mejorar la calidad en la prestación de los servicios públicos, mediante enfoques provenientes del gerencialismo privado (planeación estratégica, enfoque de calidad y reingeniería de procesos) para ser aplicados en la administración pública federal. Estas herramientas administrativas, contradictorias entre sí y con medios diferentes de aplicación, propiciaron una polémica al interior de la propia administración pública, aunque como era de esperarse el programa se puso en marcha (Roel, 1998). El PROMAP se llevó a cabo en dos etapas básicas: la primera, que denominamos de “planeación estratégica y enfoque de calidad”, mientras que la segunda se caracteriza por un enfoque de “reingeniería de procesos” (mejoramiento de procesos).

El gobierno de Vicente Fox (2000-2006) deben destacarse en materia de mejoramiento administrativo. Primero, el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (pccftda), que forma parte del Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006).

En el gobierno de Felipe Calderón, la modernización se llevará en dos instancias: primero, el Programa de Mejoramiento de la Gestión, (2007-2012) a cargo de la Secretaría de la Función Pública, y segundo, el Presupuesto Basado en Resultados (PBR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), bajo la responsabilidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El PMG se reconoce como una estrategia del Ejecutivo Federal que se enmarca en el PND, que busca realizar mejoras de mediano plazo que orienten sistemáticamente la gestión de las instituciones públicas al logro de resultados. Los objetivos generales del PMG parecen modestos frente a los retos que enfrenta la administración pública moderna: 1) mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos, 2) incrementar la productividad de las instituciones, 3) reducir costos a partir de la optimización de los recursos y la operación de procesos eficientes y 4) evaluar el desempeño de las instituciones públicas.

Antecedentes y contexto del trabajo de investigación: 

“PROPUESTA DE UN MODELO DE MODERNIZACIÓN PÚBLICA, QUE PERMITA LA AGILIZACIÓN DE LAS GESTIONES DE LOS  SERVICIOS PÚBLICOS EN MÉXICO”.